Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 14/05, rješavajući zahtjev Nikole Špirića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 59. stav 2. alineja 2, člana 61. st. 1. i 2. i člana 63. st. 2. i 3. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine («Službeni glasnik Bosne i Hercegovine» broj 60/05), u sastavu:

Nikola Špirić, predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 13. septembra 2005. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu usaglašenosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine Zakona o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjih obaveza Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“ broj 66/04), Zakona o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/04) i Zakona o izmirenju obaveza po osnovu stare devizne štednje Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Brčko Distrikta BiH“ broj 27/04) (u daljnjem tekstu: osporeni zakoni). Podnosilac zahtjeva je, također, zatražio donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud „zabranio daljnji rad na poslovima verifikacije stare devizne štednje do donošenja odluke o zahtjevu“.

Na osnovu člana 77. stav 1. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je Odlukom o privremenoj mjeri broj U 14/05 od 23. septembra 2005. godine odbio podnosiočev zahtjev za donošenje privremene mjere.

Na osnovu člana 22. stav 1. Pravila Ustavnog suda, od Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, Narodne skupštine Republike Srpske i Skupštine Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine zatraženo je 5. i 6. oktobra 2005. godine da dostave odgovore na zahtjev.

Narodna skupština Republike Srpske je 24. oktobra 2005. godine dostavila odgovor na zahtjev, a Parlament Federacije Bosne i Hercegovine 31. oktobra 2005. godine dostavio je odgovor na zahtjev. Skupština Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine nije dostavila odgovor na zahtjev.

Na osnovu člana 26. stav 2. Pravila Ustavnog suda, odgovor na zahtjev Narodne skupštine Republike Srpske dostavljen je podnosiocu zahtjeva 31. oktobra 2005. godine.

Podnosilac zahtjeva je naveo da su sva tri propisa čija se ocjena traži definirala staru deviznu štednju kao unutrašnji dug entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Brčko Distrikt), propisala postupak verifikacije i isplate stare devizne štednje koja podrazumijeva štednju građana u čvrstoj valuti položenu kod komercijalnih banaka ili njihovih filijala prije datuma na koji je država Bosna i Hercegovina proglasila nezavisnost (u daljnjem tekstu: stara devizna štednja). Dalje, u zahtjevu je navedeno da je, pri polaganju valute na štednju, garanciju za štedne uloge davala bivša država Socijalistička federativna republika Jugoslavija (u daljnjem tekstu: SFRJ), te da je, dakle, stara devizna štednja dug bivše države.

Podnosilac zahtjeva je, također, naveo da je Sporazumom o pitanjima sukcesije koji je ratificiralo Predsjedništvo Bosne i Hercegovine 28. novembra 2001. godine (u daljnjem tekstu: Sporazum o sukcesiji), a koji ima karakter međunarodnog ugovora, utvrđeno da je Bosna i Hercegovina jedna od pet jednako suverenih država nasljednica bivše SFRJ i da je kao takva preuzela prava i obaveze koji joj pripadaju kao nasljednici bivše države. Članom 7. Aneksa C Sporazuma o sukcesiji, kako je dalje navedeno u zahtjevu, države ugovornice su se obavezale da će pregovarati bez odgađanja o garancijama bivše SFRJ za štednju čvrste valute, vodeći naročito računa o potrebi zaštite štednje čvrste valute pojedinaca, a čl. 1. i 2. Aneksa G Sporazuma države nasljednice su se obavezale da će zaštititi privatno vlasništvo i stečena prava građana.

Podnosilac zahtjeva je, također, naveo da članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine Bosna i Hercegovina garantira pravo na imovinu, a članom III Ustava Bosne i Hercegovine propisano je, između ostalog, da su vanjska politika, monetarna politika, finansiranje međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Stara devizna štednja je, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, obaveza Bosne i Hercegovine preuzeta međunarodnim ugovorom, odnosno Sporazumom o sukcesiji, što znači da je Bosna i Hercegovina obavezna da jedinstveno riješi problem isplate stare devizne štednje na cijelom svom prostoru. Stara devizna štednja, kako je dalje navedeno u odgovoru, nije unutrašnji dug entiteta, niti Brčko Distrikta, niti je rješavanje tog problema u njihovoj nadležnosti.

Podnosilac zahtjeva je zaključio da su propisi čija se ocjena ustavnosti traži suprotni Ustavu Bosne i Hercegovine i da kao takvi treba da budu ukinuti, kao i sve radnje izvršene na osnovu tih zakona. U zahtjevu je, također, navedeno da su zakonima čija se ocjena usklađenosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine traži povrijeđene odredbe propisane članom III Ustava Bosne i Hercegovine, a koje se odnose na nadležnosti Bosne i Hercegovine i njenih entiteta, tako što su entiteti BiH i Brčko Distrikt donijeli propis iz oblasti koja ne spada u njihovu nadležnost.

Podnosilac zahtjeva je predložio da Ustavni sud donese odluku da osporeni zakoni nisu u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, te da se stave van snage.

b) Odgovor na zahtjev

Narodna skupština Republike Srpske je navela da je osporeni Zakon o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Republike Srpske donesen na osnovu tač. 6, 7, 8. i 17. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojima se reguliraju ekonomski odnosi sa inozemstvom, monetarni, bankarski, devizni, carinski i poreski sistem, osnovni ciljevi i pravci razvoja i mjere za usmjeravanje razvoja, kao i finansiranje i ostvarivanje prava i dužnosti Republike. Dalje je navedeno da je, imajući u vidu da se dug Republike Srpske dijeli na vanjski i unutrašnji dug s tim da se vanjski dug prioritetno mora izmirivati na osnovu međunarodnih i domaćih propisa, Republika Srpska pristupila evidentiranju i utvrđivanju unutrašnjeg duga.

Narodna skupština je, također, navela da je 2003. godine, s ciljem rješavanja problema unutrašnjeg duga, Ministarstvo finansija Republike Srpske zatražilo stručnu pomoć Međunarodnog monetarnog fonda i Ureda Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovine radi iznalaženja optimalnog rješenja kako za pojedince, tako i za pravna lica koja potražuju sredstva od Republike Srpske. S tim u vezi, Vlada Republike Srpske je usvojila Odluku o okviru za sveobuhvatnu strategiju za izmirenje unutrašnjih potraživanja prema Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik RS“ broj 102/03) i Odluku o strateškom planu za izmirenje unutrašnjih potraživanja prema Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik RS“ broj 108/03). Navedenim odlukama, kako se navodi u odgovoru, utvrđeno je i da se obavezama budžeta Republike Srpske smatraju opće neizmirene obaveze za tzv. staru deviznu štednju, te su predviđeni izvori sredstava za izmirenje utvrđenih obaveza, i to sredstva sa posebnih tzv. escrow računa (sredstva od privatizacije državnog kapitala i sredstva od sukcesije imovine bivše SFRJ) i redovna budžetska sredstva.

Narodna skupština je, također, navela da je u toku izrada okvirnog zakona u Bosni i Hercegovini kojim bi se principijelno riješio postojeći problem stare devizne štednje. S tim u vezi, navedeno je u odgovoru, Republika Srpska će postupiti tako da će sva pitanja koja budu riješena na drugi način u odnosu na osporeni zakon regulirati putem amandmana na taj zakon. Navedeno je, također, da je s ciljem utvrđivanja cjelokupnog potraživanja po osnovu unutrašnjeg duga u toku verifikacija potraživanja po osnovu općih obaveza [uključujući i staru deviznu štednju] i da će se nakon izvršene verifikacije utvrditi dug u ukupnom iznosu kako bi se dio platio u gotovini, a dio putem obveznica sa kojima će se moći odmah trgovati na berzi. Također je navedeno da je Vlada Republike Srpske donijela odluku o gotovinskoj isplati stare devizne štednje svakom vlasniku stare devizne štednje do 100 KM nakon izvršene verifikacije.

Narodna skupština je zaključila da smatra da će navedenim procedurama, uključujući i verifikaciju, Republika Srpska doći do konačnog iznosa potraživanja po ovom osnovu i utvrditi svoje obaveze, a da, zavisno od konačnog iznosa, može doći do izmjene zakonskih rješenja, tj. do smanjenja rokova pri isplati putem obveznica. Imajući u vidu sve navedeno, Narodna skupština je predložila da se predmetni zahtjev odbije.

Parlament Federacije Bosne i Hercegovine nije se posebno izjasnio o navodima iz zahtjeva o nenadležnosti za donošenje osporenog zakona. U odgovoru je navedeno da je Federacija Bosne i Hercegovine, svjesna svojih obaveza prema vlasnicima stare devizne štednje koji su štedjeli u bankama ili njihovim organizacionim jedinicama na području Federacije BiH, prihvatila svoje obaveze izmirenja potraživanja po osnovu stare devizne štednje i utvrdila način izmirenja u osporenom zakonu.

Dalje je navedeno da je, prema njihovim saznanjima, urađena radna verzija Okvirnog zakona o verifikaciji i izmirenju obaveza po osnovu stare devizne štednje na nivou Bosne i Hercegovine i da se očekuje njegovo skoro usvajanje od Parlamenta Bosne i Hercegovine. Po usvajanju tog zakona na nivou Bosne i Hercegovine Federacija BiH, kako se navodi u odgovoru, uskladit će svoje propise sa tim zakonom i u potpunosti će implementirati dosadašnje odluke Ustavnog suda koje se odnose na staru deviznu štednju.

Uredba sa zakonskom snagom o deviznom poslovanju ("Službeni list Republike Bosne i Hercegovine” broj 2/92)

Član 9. u relevantnom dijelu glasi:

Uredba sa zakonskom snagom o deviznom poslovanju ("Službeni list Republike Bosne i Hercegovine” br.10/94 i 13/94)

Član 3.

Zakon o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 44/01)

Odluka o ciljevima i zadacima monetarno-kreditne politike („Službeni list Republike Bosne i Hercegovine“ br. 11/95 i 19/95)

Odluka o ciljevima i zadacima devizne politike («Službeni list Republike Bosne i Hercegovine» broj 13/96)

Tačka 7.

Sporazum o pitanjima sukcesije (“Službeni glasnik BiH” broj 10/01)

Aneks C

Član 2. stav 3.a)

Član 7.

Član 2.

Član 4.

Član 8.

Okvirni zakon o privatizaciji preduzeća i banaka u Bosni i Hercegovini („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ br. 14/98 i 12/99)

Zakon o utvrđivanju i načinu izmirenja unutarnjih obaveza Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“ broj 66/04)

Član 3. u relevantnom dijelu glasi:

Član 10.

Član 11.

Član 12.

Član 13.

Član 14.

Član 15.

Član 21. u relevantnom dijelu glasi:

Zakon o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/04)

Član 3. stav 1. tačka 2. glasi:

Član 12.

Član 13.

Član 14.

Član 15.

Član 16.

Član 17.

Zakon o podmirenju obaveza po osnovu stare devizne štednje („Službeni glasnik Brčko Distrikta BiH“ broj 27/04)

Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Ustavni sud smatra da se predmetni zahtjev odnosi na pitanje koje se ubraja u okvir člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine s obzirom na to da se zahtjevom osporava usklađenost entitetskih zakona i zakona Brčko Distrikta sa Ustavom Bosne i Hercegovine.

Dalje, Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac zahtjeva predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, dakle, ovlašteni podnosilac iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 17. stav 1. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni zahtjev dopustiv, jer je zahtjev podnio ovlašteni subjekt i ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 17. stav 1. Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev nije dopustiv.

Podnosilac zahtjeva je naveo da su entiteti i Brčko Distrikt donijeli osporene zakone iz oblasti koja ne spada u njihovu nadležnost zbog čega je povrijeđen član III Ustava Bosne i Hercegovine. Nesporno proizlazi da se predmetnim zahtjevom osporava samo ustavni osnov za donošenje osporenih zakona od entiteta i Brčko Distrikta. S tim u vezi, Ustavni sud će se ograničiti samo na ispitivanje ustavnosti osporenih zakona u dijelovima kojima je regulirano pitanje stare devizne štednje.

Pod pojmom stare devizne štednje, u smislu osporenih zakona, podrazumijevaju se devizna sredstva deponirana kod komercijalnih banaka, odnosno njihovih filijala na teritoriji Bosne i Hercegovine 31. decembra 1991. godine. Prema zakonodavstvu koje je bilo na snazi prije raspada SFRJ, novčana sredstva u čvrstoj valuti koja su bila deponirana kod komercijalnih banaka mogla su biti proslijeđena Narodnoj banci Jugoslavije i za njih je garantirala SFRJ, ili su ostajala kod komercijalnih banaka u matičnim zemljama i banke su tim sredstvima slobodno raspolagale. S obzirom na monetarnu krizu, koja je započela i prije raspada SFRJ, povlačenje tih sredstava sa individualnih računa, odnosno stare devizne štednje, bilo je progresivno ograničavano još u to vrijeme zakonodavstvom koje je usvojeno između 1980. i 1990. godine. Već od toga perioda vlasnici stare devizne štednje su se suočili sa problemom nemogućnosti podizanja svojih novčanih sredstava. Nakon raspada SFRJ, odnosno nakon proglašenja nezavisnosti Bosne i Hercegovine, sve do danas vlasnici stare devizne štednje nisu u mogućnosti da podignu svoju staru deviznu štednju. Njihovi pokušaji da to učine su bili bezuspješni, neki od vlasnika stare devizne štednje su pokrenuli sudske postupke sa ciljem ostvarenja isplate stare devizne štednje, ali ti postupci nikada nisu postigli nikakav uspjeh. Njihovi zahtjevi za isplatu stare devizne štednje su odbijani pozivanjem na zakonodavstva SFRJ, zatim, Republike Bosne i Hercegovine i kasnije Federacije Bosne i Hercegovine, odnosno Republike Srpske, koja su trebala generalno riješiti pitanje stare devizne štednje.

Ustavni sud smatra da je s ciljem daljnjeg razumijevanja ovog složenog problema, a u okviru razmatranja predmetnog zahtjeva potrebno izložiti radnje koje su poduzeli Republika Bosna i Hercegovina, odnosno Bosna i Hercegovina, te entiteti i Brčko Distrikt radi rješavanja problema stare devizne štednje.

Republika Bosna i Hercegovina nakon proglašenja svoje nezavisnosti donijela je nekoliko zakonodavnih akata kojima je na direktan ili indirektan način regulirala pitanje stare devizne štednje. Konkretno, u članu 9. Uredbe sa zakonskom snagom o deviznom poslovanju iz 1992. godine bilo je regulirano pitanje držanja devizne štednje, odnosno deviznih štednih uloga kod tada ovlaštenih banaka, a u članu 144. bilo je predviđeno da će se pitanje vraćanja deviza građana iz depozita Narodne banke Jugoslavije utvrditi posebnim propisom. Stupanjem na snagu ove uredbe prestao je da važi Zakon o deviznom poslovanju SFRJ, čime je Republika Bosna i Hercegovina preuzela nadležnost za rješavanje problema stare devizne štednje.

Republika Bosna i Hercegovina je 1994. godine donijela novu Uredbu sa zakonskom snagom o deviznom poslovanju, koja je kasnije usvojena kao zakon, koja je regulirala pitanje korištenja deviza i devizne štednje, te u kojoj je bilo navedeno u čl. 19. i 25. da će Narodna banka Bosne i Hercegovine regulirati vođenje deviznog poslovanja i plaćanje prema vani. U toj uredbi nije bilo konkretnih odredaba koje su se odnosile na staru deviznu štednju. Tek naredne godine Republika Bosna i Hercegovina odredila se prema problemu stare devizne štednje, i to u Odluci o ciljevima i zadacima monetarno-kreditne politike (9. april 1995. godine) u kojoj je bilo navedeno da će se deponirana devizna štednja građana trajno riješiti donošenjem zakona o javnom dugu Republike do kraja prvog polugodišta 1995. godine. Ta odluka 2. juna 1995. godine izmijenjena je i dopunjena, i to u tački 12, na način da je bilo predviđeno da treba donijeti zakon o javnom dugu prije kraja septembra 1995. godine. Također, u odluci je bilo predviđeno da Narodna banka Bosne i Hercegovine može, uz saglasnost Ministarstva finansija, isplaćivati deviznu štednju u odgovarajućem iznosu u dinarima pripadnicima Armije Republike Bosne i Hercegovine za podmirivanje troškova njihovog liječenja i liječenja njihovih porodica. Nakon toga, 10. aprila 1996. godine, donijeta je Odluka o ciljevima i zadacima devizne politike u kojoj je u tački 7. bilo predviđeno da će se devizna štednja građana, deponirana kod bivše Narodne banke Jugoslavije, zajedno sa kamatama na ovu štednju, rješavati donošenjem zakona o javnom dugu Bosne i Hercegovine ili na drugi način u okviru ukupne konsolidacije duga Bosne i Hercegovine zajedno sa međunarodnom zajednicom.

Prema članu I Ustava Bosne i Hercegovine, Bosna i Hercegovina nastavlja svoje pravno postojanje prema međunarodnom pravu kao država i tako nasljeđuje status bivše Republike Bosne i Hercegovine. Dalje, prema Aneksu II/2. Ustava Bosne i Hercegovine, propisan je kontinuitet pravnih propisa prema kojem «svi zakoni, propisi i sudski poslovnici koji su na snazi na teritoriji Bosne i Hercegovine u trenutku kada Ustav stupi na snagu, ostat će na snazi u onoj mjeri u kojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom dok drugačije ne odredi nadležni organ vlasti Bosne i Hercegovine». In conclusio, svi opći akti koji su usvojeni do stupanja na snagu Ustava Bosne i Hercegovine ostaju na snazi u punom kapacitetu sve dok drugačije ne odredi nadležni organ vlasti Bosne i Hercegovine. Time je i nadležnost koju je preuzela Republika Bosna i Hercegovina, kako je opisano u prethodnim stavovima ove odluke, prešla na Bosnu i Hercegovinu bez ikakvih ograničenja. Drugim riječima, jasno je vidljiv kontinuitet obaveza Bosne i Hercegovine u vezi sa pitanjem stare devizne štednje od perioda raspada bivše SFRJ pa sve do danas. Štaviše, Sporazumom o pitanjima sukcesije, u članu 7. Aneksa C, Bosna i Hercegovina se jasno obavezala da će pregovarati bez odgađanja o deviznoj štednji čvrste valute, naročito vodeći računa o potrebi da se zaštiti štednja čvrste valute pojedinaca. Također, Bosna i Hercegovina Aneksom G navedenog sporazuma obavezala se na zaštitu privatnog vlasništva i stečenih prava građana i drugih pravnih lica, u skladu sa uspostavljenim standardima i normama međunarodnog prava nezavisno od nacionalnosti, državljanstva, mjesta boravka i domicila tih lica.

Bosna i Hercegovina je usvajanjem Okvirnog zakona o privatizaciji banaka i preduzeća utvrdila određene opće principe u privatizaciji. U članu 4. tog zakona je navedeno da „potraživanja prema preduzećima i bankama koji se privatiziraju smatrat će se odgovornošću entiteta koji vrši privatizaciju“. Bosna i Hercegovina u Zakonu o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 44/04) nije predvidjela staru deviznu štednju kao unutrašnji dug Bosne i Hercegovine.

Ustavni sud je utvrdio da su entiteti i Brčko Distrikt pitanje stare devizne štednje u periodu od 1997. godine do donošenja osporenih zakona pokušali riješiti u procesu privatizacije banaka i preduzeća. U postupku privatizacije vlasnicima stare devizne štednje je bilo omogućeno da svoja potraživanja registriraju na jedinstvenom računu građana, nakon čega bi dobili certifikate koje su mogli koristiti u postupku privatizacije sa ograničenim rokom od dvije godine, a vlasnici stare devizne štednje koji se nisu odlučili za tu mogućnost, s obzirom na način kako je osporenim zakonima sada regulirano pitanje stare devizne štednje, sada su u situaciji da njihova cjelokupna štednja, nakon što bude verificirana, ulazi u unutrašnji dug i isplaćivat će se prema odredbama tih zakona.

Ustavni sud je utvrdio da je osporenim zakonima stara devizna štednja utvrđena kao unutrašnji dug entiteta, odnosno u slučaju Brčko Distrikta kao dio unutrašnjeg duga Bosne i Hercegovine, čiju obavezu izmirenja preuzima Brčko Distrikt. Evidentno je da su ova tri zakona različita prema svojoj suštini u odredbama koje se tiču isplate stare devizne štednje, jer su na sasvim nejednak način regulirali modalitete isplate. Tako, naprimjer, Federacija Bosne i Hercegovine predviđa isplaćivanje, inter alia, u novcu u periodu od četiri godine (član 11. Zakona), a dospijeće obveznica još nije regulirano. Republika Srpska je predvidjela druge modalitete novčane isplate (član 15. Zakona), a obveznice imaju rok dospijeća 30 godina (član 16. stav 1. tačka 1). Brčko Distrikt je predvidio rok od tri godine za novčanu isplatu (član 2. stav 1. Zakona), a obveznice imaju rok dospijeća 25 godina (član 2. stav 2.a Zakona).

Također, u kontekstu ove odluke potrebno je naglasiti da je u Brčko Distriktu osporenim zakonom regulirano samo pitanje izmirenja obaveza po osnovu devizne štednje, a osporenim zakonima entiteta utvrđeno je sveobuhvatno izmirenje unutrašnjeg duga entiteta čiji je jedan od elemenata stara devizna štednja. S tim u vezi, Ustavni sud će ispitati ustavnost osporenog zakona Brčko Distrikta u cijelosti, a u slučaju osporenih zakona entiteta ograničit će se samo na relevantne odredbe koje se tiču stare devizne štednje.

Podnosilac zahtjeva je naveo da stara devizna štednja nije unutrašnji dug entiteta, već da se radi o obavezi države Bosne i Hercegovine, koju je ona dužna jedinstveno riješiti na cijelom svom prostoru, te da, stoga, nije bilo u nadležnosti entiteta i Brčko Distrikta da donesu propise iz ove oblasti u smislu člana III Ustava Bosne i Hercegovine.

Ustavni sud u narednim stavovima ispitat će ove navode iz zahtjeva u okviru relevantnih odredaba Ustava Bosne i Hercegovine i principa zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U skladu sa članom III/1.e) Ustava Bosne i Hercegovine, u isključivu nadležnost Bosne i Hercegovine ubraja se finansiranje institucija i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine. Ustavni sud smatra da se rješavanje pitanja stare devizne štednje mora dovesti u vezu sa nadležnošću Bosne i Hercegovine na polju ispunjavanja njenih međunarodnih obaveza. Bosna i Hercegovina ne raspolaže tačnim podacima o ukupnom iznosu koji potražuju vlasnici stare devizne štednje. Međutim, nesumnjivo se radi o velikoj finansijskoj obavezi koja mora imati neposredne reperkusije na međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine.

Bosna i Hercegovina, u smislu alineje 4. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, koja ima normativni karakter, u skladu sa odlukom Ustavnog suda Bosne i Hercegovine (vidi djelimičnu odluku Ustavnog suda broj U 5/98 III od 30. juna i 1. jula 2000. godine, tačka 17), obavezna je da podstakne opće blagostanje i ekonomski razvoj kroz zaštitu privatnog vlasništva i unapređenje tržišne privrede. Nastavljajući državnopravni kontinuitet Republike Bosne i Hercegovine, Bosna i Hercegovina je morala nastaviti rješavanje pitanja stare devizne štednje, koje je započela odlukama iz 1995. godine, odnosno 1996. godine. Ustavni sud smatra da je očigledno da rješavanje problema stare devizne štednje podrazumijeva rješavanje niza pitanja koja nisu samo ekonomske nego i političke prirode. Tu se posebno misli i na činjenicu da efikasno rješavanje tog problema zavisi i od rješavanja pitanja sukcesije imovine bivše SFRJ, odnosno implementacije Sporazuma o pitanju sukcesije. Bosna i Hercegovina i u skladu sa tim sporazumom, koji je ratificiran 2001. godine, ima obavezu da poduzme sve neophodne aktivnosti kako bi se riješio problem stare devizne štednje.

Prema članu II/1. Ustava Bosne i Hercegovine, Bosna i Hercegovina i njeni entiteti treba da osiguraju najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda, a u skladu sa članom II/2. Ustava Bosne i Hercegovine, prava i slobode predviđene Evropskom konvencijom i njenim protokolima direktno se primjenjuju u Bosni i Hercegovini.

Članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju pravo na imovinu. Ustavni sud smatra nespornim da potraživanja vlasnika stare devizne štednje predstavljaju njihovu imovinu u smislu člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija). Takav stav je donio i Dom za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu u svojim odlukama o staroj deviznoj štednji zaključivši da „stara devizna štednja predstavlja imovinu u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Dom je utvrdio da, bez obzira na finansijsku situaciju banaka i opću ekonomsku situaciju u državi i Federaciji Bosne i Hercegovine, te ograničenja u podizanju stare devizne štednje ili de facto blokiranje te štednje, novac koji je deponiran na računima podnosilaca prijava predstavlja ekonomsku vrijednost. Potraživanja podnosilaca prijava kod banaka po osnovu njihove devizne štednje tako predstavljaju vlasništvo u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju“ (vidi navedenu odluku, Poropat i drugi protiv Bosne i Hercegovine i Federacije Bosne i Hercegovine, stav 161).

Član III Ustava Bosne i Hercegovine generalno regulira nadležnosti i odnose između Bosne i Hercegovine i entiteta na način da su u stavu 1. eksplicitno navedena pitanja koja spadaju u isključivu nadležnost institucija Bosne i Hercegovine. U članu III/2.c) Ustava Bosne i Hercegovine je utvrđeno da „će entiteti ispuniti sve uvjete za pravnu sigurnost i zaštitu lica pod njihovom jurisdikcijom, održavanjem civilnih ustanova za primjenu pravnih propisa koje će raditi u skladu sa međunarodno priznatim standardima, poštujući međunarodno priznata ljudska prava i osnovne slobode iz člana II Ustava i preduzimanjem drugih odgovarajućih mjera“. U članu III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine su predviđeni uvjeti pod kojima Bosna i Hercegovina preuzima dodatne nadležnosti, između ostalog, nadležnosti u „stvarima koje su predviđene Aneksima 5-8. Općeg okvirnog sporazuma“. Ustvari, država je, tumačeći pravi smisao ovog člana, u specifičnim društvenim okolnostima nadležna, odnosno dužna da preuzme nadležnosti, između ostalog, u onim „stvarima koje su predviđene Aneksima 5-8. Općeg okvirnog sporazuma“.

Ukoliko bi se ova odredba povezala sa drugim ustavnim obavezama kao, npr. «uspostavi demokratskog društva», «vladavini prava», poštivanju ljudskih prava i prihvatanju tzv. četiri slobode EU, kao temeljnim stubovima ustavnog sistema Bosne i Hercegovine, jasno se nameće zaključak da smisao člana III/5.a) Bosni i Hercegovini daje nadležnost s ciljem, naprimjer, reguliranja u stvarima koje su predviđene Aneksima 5-8. Općeg okvirnog sporazuma ili očuvanja međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine», jer nepoštivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda i neispunjenje međunarodnih obaveza neizbježno vode u međunarodnu izolaciju i, kroz nepriznavanje institucija takve države, u nestanak tog subjektiviteta.

Aneks 6. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Opći okvirni sporazum) predstavlja sporazum o ljudskim pravima u kojem su se dogovorile Republika Bosna i Hercegovina, Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska da će poštivati ljudska prava, i to tako što će „[...]osigurati svim licima unutar njihove jurisdikcije najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i fundamentalnih sloboda, uključujući prava i slobode koje su osigurane Evropskom konvencijom i njenim protokolima i ostalim međunarodnim sporazumima koji su navedeni u dodatku na ovaj aneks. To su: [...].pravo na vlasništvo“.

Aneksom 6. Općeg okvirnog sporazuma predviđeno je da postoje institucije za zaštitu ljudskih prava na nivou Bosne i Hercegovine sa isključivom nadležnošću da ispituju povrede ljudskih prava i sloboda iz Evropske konvencije. Iz člana II/1. Ustava Bosne i Hercegovine nesporno proizlazi da su, osim Bosne i Hercegovine, i entiteti dužni da osiguraju najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i sloboda. Međutim, iz Aneksa 6. Općeg okvirnog sporazuma proizlazi da je intencija njegovih tvoraca bila da se prvenstveno na nivou države Bosne i Hercegovine osiguraju mehanizmi zaštite ljudskih prava i sloboda, odnosno da je država ta koja mora stvoriti okvir za zaštitu ljudskih prava i sloboda. U ostvarenju tog svog „zadatka“ iz Općeg okvirnog sporazuma Bosna i Hercegovina je osigurala mehanizme za zaštitu ljudskih prava na nivou države, osnivanjem institucija za zaštitu ljudskih prava, kako je to i predvidio Aneks 6. Međutim, Bosna i Hercegovina, kada su u pitanju imovinska prava vlasnika stare devizne štednje, propustila je poduzeti sve neophodne mjere kako bi tim licima osigurala ostvarivanje suštine njihovog prava na imovinu iz Ustava Bosne i Hercegovine, odnosno Evropske konvencije. Bosna i Hercegovina je propustila stvoriti zakonodavni i institucionalni okvir za ujednačeno rješavanje tog problema na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine.

Bosna i Hercegovina, u smislu svojih obaveza iz Aneksa 6. Općeg okvirnog sporazuma da „osigura svim licima unutar njihove jurisdikcije najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i fundamentalnih sloboda“, nije se smjela pouzdati da će entiteti i Brčko Distrikt, u okviru svojih nadležnosti u oblasti monetarne politike, efikasno i efektivno riješiti taj problem. Ustavni sud smatra da je Bosna i Hercegovina donošenjem okvirnog zakona o privatizaciji preduzeća i banaka dala „zeleno svjetlo“ za otpočinjanje procesa privatizacije u Bosni i Hercegovini, a da nije osigurala jasne i jedinstvene okvire za rješavanje problema stare devizne štednje putem procesa privatizacije. Drugim riječima, Bosna i Hercegovina se nije mogla osloboditi obaveze da garantira poštivanje konstituiranih imovinskih prava imalaca devizne štednje bez prethodnog osiguranja dovoljno garancija za adekvatno rješavanje ovog problema, u skladu sa, između ostalog, standardima iz člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

I Dom za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu u svojoj odluci o staroj deviznoj štednji građana zaključio je da je država odgovorna za povredu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, jer je propustila da preduzme određenu radnju i tako ostavila štediše u situaciji u kojoj nije bilo pravne osnove po kojoj su oni mogli tražiti isplatu svoje štednje bilo direktno od banaka ili indirektno od države kroz plaćanje javnog duga (vidi navedenu Odluku Doma za ljudska prava broj CH/97/48, tač. 164 -167). Tri godine poslije u novoj odluci Doma za ljudska prava o staroj deviznoj štednji, odnosno odluci o daljnjim pravnim lijekovima iz oktobra 2003. godine, zaključeno je: [...] da Bosna i Hercegovina ostaje odgovorna za nalaz zajedničkog rješenja za problem starih bankovnih računa. Bosna i Hercegovina je uključena u državne pregovore u vezi sa pitanjima kao što su odgovornosti banaka iz inozemstva (kao što su Ljubljanska banka i Unionbanka, bivša Jugobanka), prava ekonomske sukcesije i druga pitanja koja utječu na imaoce deviznih štednih računa, uključujući i podnosioce ovih prijava. Dom, zbog toga, nalazi da su te prijave prihvatljive protiv Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju (vidi Odluku o prihvatljivosti i meritumu Doma za ljudska prava, Nenad Đurković i drugi protiv Bosne i Hercegovine i Federacije Bosne i Hercegovine, broj CH/98/377 od 8. oktobra 2003. godine, stav 204). Dalje, u svojoj odluci o staroj deviznoj štednji, koja je usvojena 6. aprila 2005. godine, Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine naredila je Bosni i Hercegovini da po hitnom postupku, a najkasnije u roku od 6 mjeseci od dana prijema njihove odluke, donese okvirni zakon ili drugi zakonski okvir koji bi, u skladu sa obrazloženjem i zaključcima njihove odluke, principijelno riješio postojeći problem u vezi sa starom deviznom štednjom na teritoriji cijele Bosne i Hercegovine (vidi Odluku o prihvatljivosti i meritumu Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, Đorđe Besarović i drugi protiv Bosne i Hercegovine i Federacije Bosne i Hercegovine, broj CH/98/375 i dr. od 6. aprila 2005. godine, stav 1268. tačka 11). Bosna i Hercegovina, i nakon što joj je odlukama Doma za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu i Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine naloženo da pronađe zajedničko rješenje za problem stare devizne štednje, ostala je pasivna, čime je prekršila svoje obaveze iz Aneksa 6. Općeg okvirnog sporazuma koje se tiču poštivanja i izvršavanja konačnih i obavezujućih odluka Doma za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu.

Iako se predmetnim zahtjevom osporava ustavni osnov za nadležnosti entiteta i Brčko Distrikta za donošenje osporenih zakona, a ne sama suština tih zakona, Ustavni sud smatra da je u kontekstu ove odluke potrebno napomenuti i to da se Ustavni sud već bavio pitanjem „kvaliteta“ osporenih zakona. Naime, u svojim ranijim odlukama Ustavni sud je utvrdio da je došlo do povrede imovinskih prava apelanata iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju vezano, inter alia, i za primjenu odredaba osporenih zakona koje se odnose na pitanje „materijalne i nematerijalne štete nastale u periodu ratnih djelovanja“, koje, također, kao i stara devizna štednja, ulazi u unutrašnji dug Republike Srpske, odnosno Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je tom prilikom obavezao entitetske vlade da osiguraju ustavna prava apelanata i zaključio: „[...] i pored evidentnog javnog interesa države da donese navedeni zakon, zbog ogromnog duga koji je nastao po osnovu materijalne i nematerijalne štete nastale u toku ratnih djelovanja, a koji je naveden u članu 18. citiranog zakona, Ustavni sud smatra da je donošenjem takvog zakona stavljen 'pretjeran teret na pojedince', te da zbog toga nije ispunjen uvjet proporcionalnosti između javnog interesa zajednice i osnovnih prava pojedinaca. Osnovni razlog u kojem Ustavni sud vidi pretjeran teret prema pojedincima jeste činjenica da je, u članu 21. stav 1. tačka 1. ovog zakona, propisano da će potraživanja koja su utvrđena pravosnažnim sudskim presudama biti izmirena 'emitiranjem obveznica sa rokom dospijeća do 50 godina' usljed čega se opravdano postavlja pitanje da li će iko od građana koji će posjedovati takvu vrstu obveznica doživjeti mogućnost naplate obveznica i tako efektivno ostvarenje svojih prava. Osim toga, spornim zakonom je predviđeno da će se obaveze izmiriti bez kamate, što, kada se uzme u obzir navedeni period odgode, svakako znači efektivno umanjenje iznosa koji će biti isplaćen pojedincima“ (vidi Odluku Ustavnog suda broj AP 288/03 od 17. decembra 2004. godine objavljenu u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“ broj 8/05, stav 34).

Ustavni sud smatra da je Bosna i Hercegovina, u okviru svojih nadležnosti u smislu člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine, a s ciljem ispunjenja svojih obaveza iz Aneksa 6. Općeg okvirnog sporazuma, nadležna za donošenje zakonodavnog okvira za rješavanje pitanja stare devizne štednje, i to na jedinstven način za sve građane Bosne i Hercegovine. Ta obaveza Bosne i Hercegovine proizlazi i iz njenih isključivih nadležnosti iz člana III/1.e) Ustava Bosne i Hercegovine. Tek po ispunjenju tog uvjeta entiteti i Brčko Distrikt bi mogli, u okviru povjerenih ovlasti, regulirati to pitanje u skladu sa principima prethodno utvrđenim jedinstvenim zakonodavstvom na nivou Bosne i Hercegovine.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da Zakon o izmirenju obaveza po osnovu stare devizne štednje Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i odredbe koje se tiču stare devizne štednje u Zakonu o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjih obaveza Federacije Bosne i Hercegovine i Zakonu o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Republike Srpske nisu u skladu sa članom III Ustava Bosne i Hercegovine.

Bosna i Hercegovina se nije mogla osloboditi obaveze da garantira poštivanje konstituiranih imovinskih prava imalaca devizne štednje bez prethodnog osiguranja dovoljno garancija za adekvatno rješavanje ovog problema donošenjem zakonodavnog okvira za rješavanje pitanja stare devizne štednje, i to na jedinstven način za sve građane Bosne i Hercegovine, u skladu sa, između ostalog, standardima iz člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

Na osnovu člana 61. st. 1. i 2. i člana 63. st. 2. i 3. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

Prema članu VI/4. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik

Ustavnog suda Bosne i Hercegovine

Mato Tadić